中外食品安全政府监管体系比较研究

     食品安全的政府监管是政府为保障食品安全而对微观的经济主体活动进行限制的一种管理行为，食品安全政府监管体系主要由监管的原则与依据、监管的实施主体、监管的具体制度及监管保障体系四个部分组成。基于此，文章从这四个方面比较了美国、欧盟及我国的食品安全政府监管体系的具体运作。在比较的基础上提出了相关的政策建议。

　　食品安全政府监管体系的基本框架

　　食品安全的政府监管是一种政府规制行为，是政府为保障食品安全而对微观的经济主体活动进行限制的一种管理行为。当前国内外关于食品安全监管体系的研究非常多，不同的学者有不同的看法与理解。在国外，有学者支持，食品安全的政府监管的目的是为了解决食品安全市场失灵问题，让消费者确认这种监管是有效与恰当的，政府可以通过相关的行政部门来确定食品的市场准入标准进而来保障食品安全的底线。①在国内，我国很多学者对食品安全监管问题也做了深入的研究，有人认为，当前我国的食品安全事件屡屡发生，就是因为我国的食品安全监管部门职能重复交叉，各自为政难以协调，食品安全信息发布、风险评估机制、预警机制等无法满足食品安全的要求。②还有学者认为，发达国家的食品安全管理在职责分工上比较明确，我国政府应该借鉴国外的经验，从宏观上应该加强立法，微观上应该加强执法与司法的协助，才能保证政府的监管体系发挥作用。③

　　目前学术界对于食品安全政府监管体系的覆盖范围，还没有明确的统一的认识，大部分学者认为食品安全监管体系主要由责任体系、信用体系、法律体系、标准体系、风险管理体系、检测体系构成。④本文认为，食品安全政府监管体系主要由监管的原则与依据、监管的实施主体、监管的具体制度及监管保障体系四个部分组成，其中监管的原则是最高规则，监管主体与监管制度则是核心部分。

　　中外食品安全政府监管体系的具体比较

　　监管主体的比较。监管主体是政府机构之间相互分工协调进行食品安全监管的实施主体，是政府监管体系中一个重要的环节。美国联邦政府的食品安全监管职能主要是农业部、卫生部及环境保护署按职能分担，农业部是主要的职能部门，因为食品供应链的第一环就是农业生产，农业部下属的食品安全检验局负责肉类、禽类、蛋类等食品安全危险系数较高的产品监管，监管的过程包括生产、流通、包装及销售等各个;卫生部下属的食品药品管理局负责除了肉类、禽类、蛋类以外的绝大部分食品以及化妆品的安全监管;环境保护署则负责农药、化肥、土壤、环境污染等对食品安全有影响的各类事项的监管。此外，联邦政府的商务部负责海产品安全的监管、财政部负责对酒类、烟草等产品的安全监管。在欧盟，食品安全监管的主要部门是人类健康及消费者保护局与欧盟食品安全局，两个部门分工负责，前者主要负责食品安全的法律法规、标准体系的修订，监督成员国的执行以及定期对食品安全进行综合评估，该局下设八个部门，但其大部分职能是由安全与供应链管理局、食品与兽药监管办公室来负责实施;⑤而欧盟的食品安全局主要职责就是进行食品进出口的风险评估及SPS措施的实施，为欧盟各国政府食品进出口决策提供依据。

　　相较于美国与欧盟，我国的食品安全监管主体更为复杂，权限的分工更细致。由农业行政部门负责种植养殖阶段的监管;在集散批发阶段，由商务部门负责安全监管、工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在食品加工阶段，由质量监督部门负责安全监管、工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在餐饮服务阶段，由食品药品监督部门负责安全监管，工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在终端零售阶段，由商务部门负责安全监管，工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在进出口阶段，由质量监督部门负责安全监管、海关部门负责通关监督。

　　从我国的食品安全政府监管的体系及其职能分工来看，将食品生产的阶段分为若干环节，由不同的部门负责监管的食品安全监管职能，甚至在主体经营、资格认定、卫生监督等领域也进行了细致的分工;而美国、欧盟则是按照食品的种类实行“一站式”安全监管。总体来说，我国分工太细，造成各部门职能混乱及标准重叠，影响了我国食品安全政府监管体系运行的效率。

　　监管原则与依据的比较。从整体上而言，食品安全的法律法规及质量标准体系是实施监管的基本原则与依据。在美国，美国食品安全领域联邦的法律法规覆盖的非常细致、全面，大体上可以分为四个层次：第一个层次是综合性的法律，主要就是国会颁布的《联邦食品、药品和化妆品法》;第二个层次是单行性法律，也是国会颁布的，比如针对肉类制品，有《联邦肉品检查法》;第三个层次是针对流通领域颁布的法律法规，比如《食品运输卫生管理法》;第四个层次是针对生产投入品或添加品所颁布的法律法规，比如《农药、化学残留与食品质量法》等。除了这些法律法规之外，监管部门也会依据食品的具体情况及季节变化，颁布一些管理法案，有点类似于我国的部门规章。在欧盟，食品安全的原则及标准也非常严格与复杂，在质量标准方面，就有针对农药化肥在食品中残留量的“肯定列表制度”，⑥在这种体系下，所有的农用化学用品的含量可以被分为三种形式：一是豁免式的清单，即对人体完全无害的化学添加品;二是最大量的残留或添加标准，即法律明确规定食品中残留或被添加的最大量，超过了这个量即是违法行为;三是一律限量标准，即对一些有较大危害的化学残留或添加剂实行一个统一的最大量，超过了这个量就是违法的。

　　我国涉及到食品安全的法律法规很多，如《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《动植物防疫法》、《农业法》、《进出口商品检验检疫法》等，但这些法律仅是对食品安全做出了一些制度框架的设计与构建，对于具体的产品类型、生产、流通等环节并没有详细规定，即便有，也仅存在地方性法规、行政规章之中。在质量安全标准方面，我国当前实行的安全质量标准的时效性、协调性及规范性还有待提高，就目前已有的8个标准来看，其中有3个是1994年～1995年的标准，到现在也没有修改，有1个是1990年的标准，其他的4个是2000年以后的标准，最近的是2005年的标准，即农药残留标准，但我国仅仅规定了136种农药残留，而国际食品法典委员会(CAC)制定的国际最低标准是228种。此外，在协调性上也存在问题，比如国家质量技术监督管理局颁布的白酒生产规范(GB/T23544-2009)与原来卫生部颁布的白酒卫生规范(GB/T8951- 1988)就相互冲突，不但让生产者无所适从，也让消费者存在维权困惑。

　　通过对比我国与美国、欧盟的监管原则与依据可以看出，美国与欧盟的法律法规比较严密，可操作性更强，协调性更好;而我国，法律法规虽然很多，但范围不明确、标准不具体，更重要的是我国的法律法规的协调性差，政出多门的现象仍然非常普遍。

　　监管制度的比较。第一，市场准入制度。市场准入制度是食品安全监管的基本制度之一，也是一种行政许可制度，即是市场经营的主体及产品进入市场的行政许可。一般各国均采取的是认证认可的形式，强制要求市场主体按照质量安全标准进行生产、流通，如果不能达到标准，将不被允许生产、经营该产品。在美国，联邦监管部门对于水产、肉类、果蔬及乳制品实施的是强制性的HACCP认证制度，通过监测生产、加工、包装、流通过程中的各个环节来确定是否发认证许可。在欧盟，对禽肉类产品、水产品也实施强制的HACCP认证许可，如果不能达到强制认证标准，是不能进入市场的。我国目前实施的质量安全认证(Quality Safety，QS)，QS认证并不是完全的强制性认证，对于食品、化妆品均可以适用，自2003年以来，我国开始对部分食品实施QS强制认证，主要有大米、食用油、酱油、米醋、面食品、肉类制品、乳制品、饮料等10种，⑦其他的食品还没有实施QS强制认证，QS认证的质量标准比国际社会通行的HACCP要低一些。从整体上比较，我国的食品市场准入制度的质量标准、认证许可标准比美国、欧盟地区均要低一些，对一些安全隐患较高的食品认证并没有做出强制性规定。

　　第二，检查处罚制度。检查处罚制度是具体的监管实施制度，在美国，监管部门严格遵循风险评估的原则与措施，周期性地开展对全国范围内的食品化学残留、添加剂进行检查，同时，规定了多样化的检查程序，比如监控检查等。在进口食品中，除了这些常规的检查之外，还扩大了检查的范围及更严格的检查标准，通常遵照的是WTO制定的《SPS协定》而进行。可以说，美国的食品安全检查无论是其范围还是标准，均达到了国际组织制定的最低标准，对水果、谷物、肉类、禽类食品的标准要严于国际标准。欧盟的HACCP认证非常严格，如果不能达到HACCP认证的强制标准，可以先对生产者或经营者发出限期的整改措施，当第二次检查仍然达不到标准，可以进行刑事处罚或罚金。在进口食品中，检查更为严格，欧盟一直是按照零风险的标准来实施食品进口。⑧反观我国，对于食品安全检查并没有形成一种常态性的执法局面，没有具体的检查计划与制度，大部分检查是突击性的，难以形成长效机制。在处罚的标准上也不是很清晰，行政处罚与刑事处罚的界限不明。

　　监管保障体系的比较。监管保障体系是一种支持、辅助体系，其内容是多方面的，主要有风险评估制度、风险预防制度、产品召回制度、食品信息追踪制度、授权检测制度等，其中最为主要的是风险评估制度。风险评估制度是食品安全监管的支撑性制度，当前世界上的发达国家与地区均建立了风险评估制度，设有专门的风险评估机构对食品安全进行评估，如美国、欧盟各国、日本等。欧盟的风险评估制度，主要包括快速的预警、反应机制，针对其各成员国内部关于食品安全标准、农药化学残留、饲料安全等问题可能引起的风险或问题及时通报各国，使得消费者能够及时避开这些带有风险的食品。欧盟风险评估的流程主要有信息收集、风险评估、信息通报、信息反馈及风险再评估等，并及时地向社会公众公布。美国的联邦及各州有专门的风险评估机构，随时为政府的食品安全监管提供参考意见，尤其是非常注重风险隐患较大的食品，通过定期的检测与评估，将有关的数据及时公布于众，并提交给监管部门。

　　在我国，2002年国家质量监督检验检疫总局颁布了《进境动物及动物产品风险分析管理规定》、《进境植物和植物产品风险分析管理规定》两部行政规章，按照《SPS协定》第五条之规定，建立了风险评估、风险分析、风险管理等方面的制度。但这两部法规仅仅是部门规章，其效力位阶较低，位阶更高的《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《进出口商品检疫法》作为该领域的重要法律规范，却一直以来未进行修改。而且这三部法律是制定于不同的历史时期，其起草机构与主管部门各不相同，彼此的不协调之处较多，一方面是这三部法律的调整范围没有明确区别，在法理及逻辑上有一些竞合之处;另一方面，在一些实体法律规范比如法律责任上，存在较大差别。在2008年我国通过的《农产品质量安全法》中确立了风险评估制度，使得农产品贸易问题有了风险评估的法律依据;此外，2009年通过的《食品安全法》也弥补了上述三部进出口检验检疫法律缺乏风险评估制度的缺位问题。但这些法律只是对风险评估制度做了一些原则性的规定，并没有相关的实施细则，在程序运作上也缺少相应的衔接，各个执法部门主管事务不同，导致了程序上的混乱，使得法律的可操作性大打折扣。

　　相关的政策建议

　　与美国、欧盟等发达国家与地区相比，我国的食品安全政府监管体系还存在着诸多不足，欧盟、美国的经验可以为我国提供一定程度的借鉴。在借鉴其经验的同时，也需要考虑到我国的实际情况，比如生产、流通领域的一些具体特征。基于此，本文提出以下几点政策建议：

　　第一，建立食品安全监管综合协调机构，构建合理的食品风险评估及预防机制。从美国、欧盟的经验来看，其食品安全监管之所以能够保持在较高的水准上，除了其发达的、操作性强的法律法规之外，更重要的是其建立了完善的风险分析及评估制度，并有专门的机构负责。我国当前缺少相应的综合协调机构，不同的职能部门有不同的评估方法及相关机制，应该在广泛吸取发达国家的经验基础上，结合我国的实际情况，建立专业化的监管协调机构，完善不同食品的风险评估、风险分析及预警机制，尤其是要加大对突发性、高发性食品安全的风险评估及预警。

　　第二，继续完善食品安全立法及相关的质量安全标准，构建合理的市场准入制度。我国的食品安全立法从整体上看，虽然数量不少，但没有形成相关的法律体系，应该继续加强食品安全的法律体系建设，完善各类食品安全与质量标准体系，大胆借鉴国际组织及发达国家制度的安全标准，形成定期的更新制度。同时，兼顾到我国的实际状况，在继续完善并强制推行QS认证的基础上，对一些风险较大的食品要推行HACCP认证，严格限制其市场准入，保护民众的人身健康。

　　第三，强化食品安全监管的执法，明确各监管部门的职能边界与责任。我国2009年通过的《食品安全法》确定了分段、分环节监管的体系，应该明确各监管部门的职责范围，尤其是要划分农业行政部门、卫生行政部门、质量监督部门、检验检疫部门的职责权限。在此基础上，制定公开、透明、周期性、专业性的检查制度及计划，结合市场准入制度，严格产品追回、产品信息回溯制度建设，对突发性的食品安全事件，要做好应急性的风险评估，并及时的实行信息公开，接受民众监督。